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黄奇帆:推进新型城镇化的思考与实践 |
来源: 日期:2014/05/28 点击次:201348 |
新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略,是稳增长、扩内需的最大潜力所在,是转方式、调结构的重要抓手。过去50年,全球约有13亿人由农村迁入城市,城镇化率2012年提高到52.5%。我国改革开放以来,城镇人口净增5亿,城镇化率2013年达到53.7%,超过了世界平均水平。城镇化之所以成为世界性大趋势,是因为城市显著优于农村的三个特征:一是城市的规模扩张产生集聚效应和放大效应,使资源配置更趋优化,经济发展更具效率;二是城市规模经济促进集约节约,可以摊薄公共基础设施的高成本,提供比农村价廉质优的公共服务;三是城市的专业化分工创造更多更好的就业岗位,并为消费者提供更大选择空间,从而使生活更加美好。当然,如果规划建设管理不当,城市也会出现房价高昂、交通拥堵、环境污染、贫富分化、犯罪率上升等问题,这些都必须通过走新型城镇化路子来解决。 习近平总书记强调指出,新型城镇化的核心是以人为本,关键是提升发展质量,要努力实现包容性增长、绿色的增长。增长、绿色、包容,是新型城镇化的关键词,也是三大目标。三者同等重要,并行不悖,但增长不会自然实现,绿色不会自动到来,包容性问题也不可能自发解决,只有通过科学规划、系统管理和改革创新才能达成。
把握科学规划的基本体系
规划是城市建设管理的龙头。规划水平的高低,不仅关系城市建设的质量和品位,也直接影响城市运行成本和效率。各级领导干部尤其是一把手都应重视规划、懂得规划、抓好规划,全面把握规划的基本体系。
科学规划建设城市群。城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群,日本太平洋沿岸城市群,都是所在国经济社会发展的火车头。我国过去30多年的高速发展,也得益于长三角、珠三角、京津冀三大城市群的带动。最近讨论的长江经济带,从规划角度讲,也有一个依托长江黄金水道构建大都市连绵带的问题。考察这些城市群或大都市连绵带,一般有四个基本特征:一是城镇化水平较高,城镇化率在70%以上;二是大中小城市规模协调,相邻等级城市人口比例大多在1:5以内,最高不超过1:10;三是以交通为重点的基础设施网络完善,各城市之间交通便捷、信讯畅通;四是城市功能布局合理、分工明确,产业优势互补。我们推进城镇化,应当以构建城市群为目标,积极培育包括特大城市、大城市和中小城市的城镇体系,促进城市间基础设施互联互通和产业、功能互补。
合理布局城市功能集聚区。任何大城市,都有居住、商务、产业、教科文卫、基础设施和生态休闲娱乐等功能集聚区,在布局上应结合城市地形地貌和人文特色,按照“大联通、小分布”原则,实行“多中心、组团式”策略。每个组团内部,都配建上述功能设施,但要分类布局、相对集聚、互相配套;各个相对独立的组团之间,依靠自然山水体系和城市绿化带合理分隔,并通过城市快速路、轨道交通等互联互通。这种板块特色鲜明、整体效益最优的现代化大都市,能够有效疏导人流、物流、资金流,促进城市资源优化配置和提升基础设施利用效率。
规划完善综合交通网络。一是承载区域枢纽功能的大交通,包括铁路、机场、港口通道等,这是城镇群提升辐射带动能力的基础要件。二是承载城市群各城市之间连通功能的交通,如城际铁路、高速公路、快速干道等,是城镇群的动脉血管。三是承载市民日常出行功能的城市内部交通,要通过城市道路、地铁轨道及公交站场建设,确保城市平均车速达到30公里每小时,高峰时段不低于15公里每小时。四是承载各种交通方式衔接过渡的换乘枢纽。这些交通基础设施,影响城市的运行效率和区域地位,对助推城镇化极其重要。
精心做好五种规划。一是城乡总规,这是全局性、综合性、战略性的规划,一经确定,要管一二十年甚至更长时间。二是控制性详规,涉及建设区块的土地使用性质、开发强度和道路、管线、建筑等布局结构,是城市建设的路线图。三是重点区块的形态规划,应高低结合、疏密有致,尤其要注意保护天际线、楼际线、水际线,彰显城市轮廓之美。四是地标性建筑设计,包括色彩搭配、建筑风格,应与周边协调统一、和谐有序。五是各类专业规划,包括“七通一平”基础设施、安全设施等,应相互匹配、结构完善。上述五种规划的覆盖面和整体质量,决定着城市的未来面貌,一定要精心谋划。
城市管理者要心中有“数”。领导干部应掌握一些宏观的、战略性的城市规划数据,在决策时体现出经济学逻辑。比如建成区面积,国际惯例是,城市人均占用100平方米左右,包括住房、工厂、交通、商业、公共服务等用地。100万人口的城市,建成区面积大体就是100平方公里,低了就会拥挤,高了就是浪费。住房建设方面,发达国家人均住房面积一般在30~40平方米。我国人多地少,人均30平方米比较合理。这样算来,1000万人口的城市建3亿平方米住房就可以了,再多就可能出现泡沫。商业设施方面,每2万元的商业零售额可配置1平方米的商铺,每2万元GDP可配置1平方米写字楼。垃圾、污水设施方面,每人每天约产生1公斤垃圾,综合用水0.3吨并产生0.25吨污水,相关基础设施应按此配建。总之,规划是控制总量的学问,要求总量平衡、动态调整,只有明了这些参数,规划时才能收放有度。
转动好投融资这个杠杆
城镇化建设是相当“吃钱”的事业。有专家匡算,实施《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》至少会新增50万亿元的投资需求。按照政府财政管理要求,预算内用于保民生、保运转的保障类资金应收支相抵,不能搞“赤字财政”,而城市基础设施和公共设施投资量大、回报周期长,一个项目大都是三五年建好,三五十年使用,只能投资一步到位、资金逐年偿还、重在远期平衡。因此,城市基础设施建设是可以负债的,全球皆然。实际操作中,城建资金往往依托于政府信用,获取长周期、低利息的融资。国际上通常以发行市政债券来解决,我国地方政府过去不能发债,主要是通过投融资平台融资,但相当部分是短期的、高利息的融资方式,由此加大了地方政府性债务风险。
推行PPP模式的关键在于建立利益共享、风险共担的机制。PPP模式其实并非新生事物。它起源于英国,是对公共私营合作融资机制的总称。改革开放30多年来,我国城市建设领域不乏此类实践,BT、BOT、BTO、BOO、TOO都是PPP原则下的案例。但这些融资为何大多沦为地方政府性债务呢?要害在于利益共享、风险共担机制没有建起来。利益共享,就是让参与各方都能赢利,但无暴利;风险共担,就是不要把所有风险都集中于一方。而过去我们的BT、BOT等,往往陷入风险政府独担、利益企业独享的泥潭。比如BOT,原本是投资自主、盈亏自担,但一些地方政府与企业约定20年固定回报16%,这就变成了高利贷。由此看,尽管PPP模式是一个“天使”,但用得不好也会变“魔鬼”。其中的关键就在于基础设施和公共服务的价格。比如地铁,纽约票价折合人民币10元一张,伦敦、巴黎票价折合人民币15元一张,当然可以平衡,企业也愿意做。我国大陆地铁2元一张,如果没有政府补贴,票价也不涨,这种赔本买卖,哪个社会资本敢来做?所以,推广PPP模式,必须明晰具体操作的边界条件,我认为应注意区分五种类型:一是靠市场价格可以实现平衡的,就放手去做。比如高速公路收费定价较合理,企业都抢着干。二是靠现有价格平衡不了,但通过调整可以平衡的,应适时启动价格改革。比如水价调整后,自来水厂就能搞PPP融资。三是考虑到公共服务性质和民生保障需要难以调价的,要靠政府采购、明确财政补贴额度,为PPP创造条件。四是可以通过资源优化配置平衡的,比如香港地铁票价7港元一张,本身难以平衡,但他们通过加盖1000多万平方米物业,就实现了平衡。五是存在暴利的领域,比如土地一级开发会大幅提高地价,要搞PPP,就必须设定开发商利润上限,避免国有资产流失和利益输送。总之,只有公共服务定价机制改革到位了,PPP融资模式等配套改革才能快速跟进。
规范并加强土地管理,管好用好土地出让金。通过发行市政债、推广PPP融资模式,可在一定程度上减轻地方政府债务负担,但实现城镇化建设的投融资平衡,还需要做好土地批租这篇大文章。西方国家土地私有,搞基础设施建设产生的增值也归私有,但政府要征收高额的土地增值税。我国城市土地属于国有,土地批租既要优化资源配置,为经济社会发展提供保障,又要避免灰色交易,防止国有资产流失。随着城镇化的快速推进,特别是随着大量基础设施投入和环境配套,土地会有较大幅度的增值。但这些增值收益,是城市规划、征地动迁、“七通一平”、市场供求等多种因素形成的,不能让开发商独享,必须通过政府土地储备和开发管理,拿来弥补城市基础设施和公共设施的投入。一般而言,城市基础设施、公共设施70%~80%的建设资金,可以由此实现平衡。当然,如果地方政府过度依赖“土地财政”,唯利是图“炒地皮”,也会破坏投资环境,增加工商企业运行成本,是不可持续的短视行为,需要加以约束和调整。
发挥好投融资平台的作用。搞PPP融资谈判,与外资、民资合作发展混合所有制经济,不能与政府机构直接混合,而应由政府委托的法人介入。因此,地方政府投融资平台依然有其存在的价值,关键是把握五个方面:一是合理控制平台数量和规模。原则上,500亿~1000亿元的投资,就需要一个专业平台来管理。规模太小,没有规模经济;太大,管理不易到位。二是规范资本金注入来源,包括国债投入、城市规费、储备土地、存量资产、政府相关财政投入等。三是平台运营要抓好“三个平衡”,即资产与负债平衡,资产负债率要控制在50%~60%;现金流平衡,每年承担的基础设施投资和贷款本息,与各种投入的现金流要平衡;投入与产出、投入与资金来源要平衡,不管是完全市场化还是靠政府补贴,都要算好账。四是风险防范方面坚持“三个不”:政府财政不担保,投融资平台靠自身实力去市场融资;平台之间互不担保,避免债务连锁反应;各类投资集团专项资金不能交叉使用,中央和市里专项资金必须专款专用。五是平台公司完成使命后要谋求转型发展。近十年,重庆“八大投”承建了2000公里铁路、3000公里高速公路和1万公里高等级公路,以及大量水利、环境、桥梁隧道和地铁轨道工程,累计投资6000多亿元。其中,国债、各类专项资金等平衡掉一部分,通过土地管理和开发平衡了2000多亿元,截至2013年年底债务不到3000亿元。目前,“八大投”还有20万亩国有储备土地,还能通过污水处理、自来水供应和高速公路收费等平衡债务,整体信用良好。
管好用足城市土地资源
我国人多地少,推进新型城镇化既要坚守18亿亩耕地保护红线,又要努力保障合理用地需求,城市用地矛盾尤为突出。与此同时,土地收入一般占到地方财政收入的1/3,是地方政府名副其实的“第二财政”和平衡城建资金的主要“钱口袋”。因此,必须通过科学合理的制度安排,节约集约用好每一寸土地,管好用足每一笔土地增值收益。
加强土地管理,应把握五条原则:一是坚持深度规划后出让,开发地块尽量做到控制性详规、形态规划、专业规划全覆盖,这能使土地出让价格提高30%,最多可达一倍以上。二是坚持生地变熟地后出让。由政府土地储备机构负责动拆迁,土地整治好后再出让,不仅能保障依法拆迁、公平补偿,确保各方利益,还能大幅提高土地资产价值。三是坚持招拍挂出让。这是国家三令五申的要求,体现了公开、公平、公正原则,既能预防腐败,又可避免协议出让导致国有资产流失。四是坚持依法收回闲置土地。对久划不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完的“四久”工程土地,必须依法收回,挽回不必要的经济损失。五是坚持土地储备制度。加强土地储备是国务院的明确要求。建立土地资源配置“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的良性机制,可以为经济社会发展提供有力的用地保障,也能防止公共资源增值收益流失。
具体到土地储备环节,也有五条原则:一是一步到位储备,细水长流使用。土地储备是有技巧的,必须在城市起飞阶段一次性完成,然后细水长流。重庆2002年一次性储备了主城40多万亩土地,之后20年内每年只开发5%,即2万亩左右。二是储备权集中,储备收益各级政府共享。相对集中储备权,有利于土地整体开发利用,但土地储备不应改变公共财政收入分配比例,收益应在各级政府间合理分配。目前重庆市区两级分配比例为50:50。三是储备地使用兼顾公益事业和商业开发,大体对半开。重庆已用的约20万亩储备地中,近10万亩用于公租房、大学城、铁路、机场等公共服务和公益事业,搞房地产开发的9万多亩,收益用于整个20万亩的征地动迁及一些基础设施建设。四是做好两个循环。第一个循环,即土地储备手续办完后,成为有价资产,通过银行抵押融资,搞征地动迁和“七通一平”,生地变熟地;第二个循环,是“七通一平”后,及时完善规划并分批招拍挂出让,回笼资金用于清偿贷款,抵扣一级开发的成本后,增值部分纳入财政预算,用于滚动开发或其他片区建设。两个循环正常滚动,不会诱发泡沫和债务危机。五是严格设置风险“隔离墙”,即做到“大对应、小对口”。大对应,就是做到土地收入与城建资金需求长期总体平衡;小对口,就是当期单个地块开发与一捆重大基础设施项目时间对应、资金平衡,“一个萝卜一个坑”,确保微观平衡、风险可控,以免形成糊涂账。
打好房地产调控组合拳
房地产业是推进新型城镇化的重要动力和关键环节,与国计民生强相关,既影响整个经济的健康运行,也影响社会心态、事关社会稳定,必须对其进行积极稳妥的调控。
由于房地产具有商品、不动产、资本品、金融品、民生品等多重属性,必须构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系,更多采取市场调控办法,打好组合拳。一是实施供需调控。房地产价格受供求规律影响,调控中既要按照人均30平方米的住房标准控制开发总量,也要按房地产年投资占全社会固定资产投资25%左右的比例调节流量,确保供需基本平衡。二是实施地价调控。原则上,要把楼面地价控制在当期房价的1/3左右。如果地价过快上涨,就要调整供地力度和节奏,避免地价抬高房价。三是实施税收调控,关键是增加持有环节成本。近年来,重庆在中央支持下开展房产税试点,收到了调节房价、减少空关、改善房产结构、完善地方税体系等四重功效。2010—2013年全国房价上涨50%,重庆仅涨了20%,高档住宅成交面积占比也由试点前的9.2%降到了2.8%。四是实施按揭调控,就是在零首付与零按揭之间选择一个合理比例。零首付,容易造成泡沫,诱发危机;零按揭则会窒息市场。重庆这几年的做法是,针对不同住房需求,首套房首付三成,二套房首付六成,三套及以上零按揭,实践证明是合理的。今年一季度,全国30个大中城市商品房成交面积同比下降近20%,实际上就是个人住房按揭贷款发放出了问题。目前,住房按揭贷款利息7%~9%,且都是5~15年的长周期贷款。而企业通过股份制银行表外融资成本为8%~9%,这些银行靠理财业务变相发放贷款,往往又将企业贷款利息抬高到12%~13%,还多是一两年的短期融资。银行的趋利行为导致信资源错配,进而造成个人住房贷款难,一些城市连首套房也贷不到款。因此,引导银行资金合理配置,控制好首付按揭比,是保持房地产市场健康发展的一个撒手锏。五是实施双轨调控。不管房地产怎么调控,总有20%~30%的低收入群体买不起房,必须由政府托底保障。其中,通过危旧房、棚户区改造安置,能覆盖10%左右的城市人口;建设公租房,覆盖面大体是20%左右。这些工作做好了,人民群众“住有所居”就更有保障,房地产市场也会健康平稳。
在公租房推进过程中,我认为要把握好五点:一是明确保障对象,主要针对进城农民工、新生代大中专毕业生和城市原住民中的住房困难家庭。二是优化规划布局。公租房项目要与城市大型聚居区的商业楼盘有机“混建”,共享基础设施和公共设施,避免贫富隔离,促进社会和谐共融。三是坚持“三个同步”,做到公租房竣工、基础设施配套和社会管理机构服务到位基本同步,确保群众安居。四是堵住两个“黑洞”。承租户不得转租当“二房东”,不能利用低房租去赚高房租;租满一定期限后可购买有限产权,今后想转让,要么卖给公租房管理机构,要么按共有产权的商品房出售,从制度上防止无休止修建和利益输送的“黑洞”。五是强化投融资平衡,可通过出售配套商业设施和一部分公租房偿还贷款本金,形成良性循环。
推进以人为本的城镇化
城镇化的过程实质是农民融入城市的过程。我国有2.6亿农民工,推动户籍制度改革,让他们扎根城市,是社会公平公正的体现,能够达到扩大消费、带动农民增收、降低社会管理成本等多重功效,由此带来的稳定劳动力还能推迟我国刘易斯拐点的出现。因此,户籍制度改革是推进以人为本的城镇化的牛鼻子,必须抓紧抓好。
推进户籍制度改革,应注意把握五项原则。一是明确对象。以在城镇稳定就业并有固定住所的农民工为主。二是保障到位。农民工转户后,就业、养老、医疗、教育、住房“五件衣服”一步到位,享受城市居民同等待遇。三是农村权益自主处置。农民工转户之初,在城市立足未稳,从保护其权益出发,应尊重其意愿,允许其保留农村的承包地、宅基地和林地,并在制度设计上提供保留、流转、退出等多种选择。四是合理分布。通过科学设置落户条件,引导转户居民在大城市、区县城和小城镇按4:3:3的比例梯次分布,既避免人口过度向大城市集中,也防止小城镇就业和社会管理不堪重负。五是建立政府、企业、社会长周期共担成本机制。农民工转户人均成本10万多元,我国2亿多农民工转户需近30万亿元资金,看似难以承受。实际上,改革成本并非由政府独担,企业补足社保缺口要占40%,转户居民会自担30%,需要政府配套的基础设施和公共设施投入仅占30%。同时,农民转户及相应的成本支出并非一次性完成,而是一个长周期的过程,分摊到每年的成本完全可以承受。
2010年重庆启动农民工户籍制度改革以来,累计转户380多万人,并未增加城市负担,反而成了独特的竞争力。近年来,重庆每年一季度进出口往往猛增70%~80%,之后增速回调到30%~40%。调查才发现,沿海农民工有个“九三现象”,即每年只工作9个月,春节前后3个月返乡。沿海企业年底只得停工,节后工人往往又流失一半,对生产力是很大的破坏。重庆380多万农民工转户后,春节七天假、节后照常上班。沿海企业为了保订单、降成本,春节前后纷纷把订单拿到重庆,其中一半订单最终留了下来。这是户籍制度改革带来的红利,也成了重庆改善投资环境的撒手锏。
新型城镇化是一个复杂的系统工程。要实现“增长、绿色、包容”三大目标,除了上述五个关键环节外,还需要加快构建城乡一体化发展机制、开放型经济体制和生态文明制度等,这些都是深水区的改革,都是难啃的硬骨头。改革需要壮士断腕的勇气和决心,更需要善做善成的智慧和理路。我们要深入学习习近平总书记关于新型城镇化系列重要论述,认真贯彻《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,坚持问题导向,强化改革思维,健全体制机制,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦夯基出力。
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